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社会万象

“诚实而不幸”的人看过来: 全国政协委员建议制定个人破产法

时间:2018-10-31 02:07:15   僰人多同孙   欧联华文网   阅读:2810   评论:0
内容摘要:  ■僰人多同孙  你是不是“老赖”?不是,那赶紧还钱来啊?生活中不乏有这类“诚实而不幸”的人,没有稳定的收入,还得生活,还债,忍受这样那样的生存压力养车加油,为了国家民族的大事在奔走。可是我国没有个人破产法,法院拿着也没办法!记得前年过年......

  ■僰人多同孙

  你是不是“老赖”?不是,那赶紧还钱来啊?生活中不乏有这类“诚实而不幸”的人,没有稳定的收入,还得生活,还债,忍受这样那样的生存压力养车加油,为了国家民族的大事在奔走。可是我国没有个人破产法,法院拿着也没办法!记得前年过年,送走最后一个逼上门来要钱的人,好说歹说,还了人家170元钱,最后夜郎一哥身上就剩下63元钱。倾家荡产娇妻飞,到处受人冷眼相看,那些似夜郎一哥这样,上有老母下又孩子,生不如死但不敢死也不能死的人,逆境中还不放弃理想和追求的人,算不算 “诚实而不幸”的人?

  夜郎一哥《发现乌江》。李时清 摄

不是每一个“欠债不还”的人都是“老赖”,人有不幸,各有各的不信。这些年,为了《发现乌江》、揭开夜郎的神秘面纱,夜郎一哥一边帮朋友下乡修家电,靠从朋友手中分的那点可怜的小钱跑路,遇有企业合作时,挣的那点点可怜的稿费都几乎用于还债了。写文章思路不通,就只得抽3块钱一包的“小遵义”。一个大男人,日子过到这份上,还不如死了省心。可是人活于世,诚信乃安身立命之本。这么多年来,夜郎一哥就靠着诚信走过了11年,可是,还是有人不相信他没钱!没钱,你还开店啊?!正是尝到人世间的所有冷暖寒凉,夜郎一哥越发坚定了信心,再苦再穷,也要揭开夜郎神秘面纱,找到人类看不见的穷魔的无形的双手:精准定义“文化”——人类“战胜”自然和改造社会的方法与技巧+生态智慧链思维公式。打开青山苦竹林,世上无穷人!

       假若,哪一天,联合国有啥机构,发现夜郎一哥对人类文明进步作出的奉献,会怎样看待?假若夜郎一哥获得啥组织的奖励,假若······,还是先来看看现实的问题吧!因为天上不会掉馅饼。因为现实很多人宁愿“娱乐至死、麻木至死”,也不会想到要去关心一个诚实而不幸的人。那些一月能挣几亿的人,会想起夜郎一哥对国家的奉献吗?

        真希望国家早日出台《中华人民共和国个人破产法》,帮助“诚实而不幸”的人站直身板。夜郎一哥说。

  “今年我比较关注‘破产’问题。”3月7日,全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建在做客正义网、新浪网联合推出的“2018全国两会系列访谈”时表示,自己此次携带多份提案参会,其中有两份是关于破产法方面的。


  全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建。

  制定个人破产法

  制定个人破产法是汤维建带着参会的多份提案中的一个。他认为,适应破产法治的发展规律,扩大破产法的适用范围,确立个人破产制度势在必行。

  汤维建表示,仅有企业破产法,没有个人破产法,难以满足实际需要。由于缺乏个人破产法,陷入债务困境后,人们很难享受到由破产法带来的法律保护“红利”,其所负债务也无法通过法律途径加以免除,“这显然有失公平”。

支撑了《发现乌江》、揭秘夜郎的“赫之味”家电维修店。夜郎一哥摄


       破产法既有清算功能,也有保护功能。“制定个人破产法,有利于对企业法人和自然人实行同等的法律保护。”汤维建举例说,破产法中的强制和解制度、自由财产制度和免责制度等,都是对债务人进行破产保护的制度。

  汤维建介绍说:“制定个人破产法对破解‘执行难’意义重大。”因为“执行难”案件中有相当一部分就是破产案件,由于缺乏个人破产法,这类事实上的破产案件始终存在“执行难”的问题。

  2007年6月,企业破产法正式施行,至今已十年有余。“企业破产法的实施,已经为处理个人破产事务积累了较为丰富的经验,而民事诉讼法、合伙企业法等法律中已有个人破产制度的雏形。最高人民法院先后通过数个司法解释,对破产程序的运用经验进行了总结和概括,一个较为成熟的具有中国特色的企业破产处理机制已经比较稳定地形成。”汤维建表示,这为个人破产制度和机制的形成,奠定了很好的基础。

  是否有必要通过单独立法,确立个人破产制度?对此,汤维建表示,虽然可以通过修改企业破产法的方式进行,但他更倾向于制定单独的个人破产法。原因有三:一是有助于强化宣传效果;二是在立法技术上可以更好地处理,在该法中仅需规定个人破产的特殊制度和程序即可,无需重复企业破产法的内容;三是实行企业破产和个人破产的双轨制,有成例可以依循,从立法技术角度讲并无障碍。

  修改企业破产法确立强制破产制度


像这样寻找西南丝绸之路“牂牁道”的采访调研,都靠和朋友修家电赚钱再去跑。

  “大量的‘僵尸企业’陷在执行程序中难以通过破产程序出清,这客观上加剧了‘执行难’。”在今年两会上,汤维建还建议修改企业破产法,建立国家公权力强制破产制度。

  2017年1月,最高人民法院发布《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》,确定了“执行转破产”程序。汤维建认为,该程序仍需取得申请执行人或被申请执行人的书面同意,本质上仍然属于当事人申请启动破产程序。

  “无论是债权人还是债务人,他们申请破产或同意由执行程序转为破产程序的内在动因均不足,不利于企业破产法功能的充分发挥。”汤维建表示,有必要通过修改企业破产法,规定法院在特定情形下,可以根据职权直接将诉讼程序或执行程序转为破产程序,而无需取得诉讼当事人或申请执行人、被申请执行人的同意。

  “破产案件属于特殊种类的经济纠纷案件,往往具有人数众多、涉及面广、影响面宽等特点,且有的破产案件直接关系着国家经济秩序的局部稳定和社会公共利益。”汤维建说,民事诉讼法已经赋予检察机关提起公益诉讼权,鉴于破产案件的特点,对于一定范围内的破产案件,赋予检察机关破产申请权很有必要。在他看来,国家尤其需要借助破产手段实行宏观调节,若完全委诸当事人加以实现存在困难,因而需要在以当事人申请主义为主的前提下,辅之以适当的国家机关公权主义。

  制定公益诉讼法增强可操作性

  谈及公益诉讼制度,汤维建表示,检察机关提起公益诉讼制度是一项崭新的司法制度和诉讼制度,建议制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法,为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。

  2017年6月,全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。汤维建说,实践证明,检察机关提起公益诉讼切合中国实际需要,有助于维护国家利益和社会公共利益。不过,该项制度在推进的过程中也遇到一些困难。

见证艰难困苦的“贵州赫之味创业扶贫示范店”。令人泪奔。

  “目前,检察机关提起公益诉讼制度在立法上只有一个条文,可操作性不强,而相关司法解释也存在位阶低、权威性不够以及可操作性较弱等问题。”汤维建提出,有必要制定人民检察院公益诉讼法或公益诉讼法,为检察机关行使公益诉讼的实施权提供法律支撑。

  公益诉讼,尤其是环境生态公益诉讼,往往涉及鉴定问题。汤维建介绍说,我国在公益诉讼方面的鉴定机构和鉴定人才比较匮乏,目前还难以满足公益诉讼的需求。现有的鉴定机构和鉴定人才非常分散,管理也较为混乱,不同的鉴定管理体制,会直接影响公益诉讼的精准处理和高效解决。

  为此,汤维建建议,应该制定公益诉讼鉴定条例,完善公益诉讼鉴定机构,统一公益诉讼鉴定管理体制,建立公益鉴定人资质制度,规范鉴定费用收取标准,克服重复鉴定、鉴定乱象等弊端。

  访谈最后,汤维建表示,法律是治国之重器,要深化依法治国实践,加快法治中国建设步伐,在社会治理、法治政府建设等方面下功夫,坚定不移地走中国特色社会主义法治道路。

  全国人大常委会第二十一次会议分组审议民法总则草案,多名委员对此表达自己的意见。全国人大常委会委员吴晓灵呼吁要设立个人破产制度,只有这样才能很好地了结整个社会的债权债务。让经营失败的个体户、农户和企业家更好地了结过去,重新开始。

  个人破产制度发端于古罗马时期,在中世纪时的意大利与英国得到较大发展。如今,随着市场经济的快速发展,个人资产不断增长,个人和家庭参与炒股、炒房,利用信用卡和贷款消费的比例越来越高,因贷款炒股、炒房及信用卡大额透支造成个人资不抵债的情况时有发生。

  我国目前没有个人破产的相关法律法规,个人资不抵债后,往往出现债主想方设法苦心追债,债务人如惊弓之鸟四处逃债的局面。如果可以设立个人破产制度,一旦出现个人欠债不还、逃债的情况,债权人可以依法申请宣判债务人破产。债务人如果资不抵债,也可以依法申请破产保护,在生活受到极大限制、个人声誉受损的条件下,债务可以得到一定免除,并得到重新做人的机会。

  目前在英国、澳大利亚、德国、法国、日本等发达国家,个人破产法都是重要内容。从破产实践角度来看,国际上个人破产案件的数量发展迅速,在整个破产案件数量比例上,个人破产占了绝大部分。以下请听专家点评:建立个人破产制度,中国准备好了吗?对此,全国政协委员、会计审计专家、财政部内控委员会委员张连起进行了分析与解读。

  张连起:2014年6月首次审议破产法草案时,破产法草案征求意见包括合伙企业及其合伙人,个人独资企业以及出资人,也就是包括自然人,但是在10月份的第二次审议稿中,就仅限定为企业法人,主要原因就是合资企业、个人独资企业发展的还不够成熟,因为我们国家的信用制度、资产登记制度包括信贷制度等还不太成熟,但是现在应该已经到这个时候了。

  如果有了个人破产法,一旦出现欠债不还、逃债等情况,债权人可以申请宣判债务人破产,如果债务人资不抵债也可以依法申请破产保护,在生活受到极大限制,个人声誉受损的情况下,债务可以得到一定免除,防止自然人因为背上沉重的债务,四处逃债甚至自杀的情况。

夜郎一哥受聘于还没起好步的赫章县野马川山泉水厂,帮助该厂打造“华夏第一圣泉”——韭菜坪竹根水。目前,没有收入、没有收入、没有收入!


  当然大家可能也会有一些顾虑,如果出现恶意借贷并且大肆浪费然后逃避债务的情况,个人破产制度确立之后,多数人不会不敢轻言破产,我们现在这个破产法总体上还是半部破产法,主要是围绕企业法,还没有纳入自然人破产包括消费者破产,这显然是目前亟待解决的问题。因为个人破产法是企业或公司破产法的基础。在西方成熟的市场经济体中,个人破产是早于企业破产的,企业破产是个人破产的放大和延伸,因为只有建构起个人的债权债务责任意识,才能建构起企业债权债务的责任意识,进而建构起个人信用、企业信用,最后扩展为全社会的信用责任体系,这也正是目前破产法的宗旨和目的。

  从现在的司法实践看来,企业破产以后,涉及到个人的一些负债,往往是通过民事诉讼来主张权利,实际上在发达的市场经济体中,个人破产或者消费者破产是非常常见的。随着我国金融体制改革的不断加速,包括住房、汽车、家庭消费品和信用贷款的快速发展,个人信用记录制度也在快速发展,这也为个人破产的实施提供了基础条件。换句话说,超前消费已经被越来越多的都市居民所接受,随着市场经济的成熟,社会更加开放,个人自由度更大,私人财富也更多,如果没有匹配的个人破产制度,市场经济也就会成为无源之水。

  现在建立破产法主要就是要选择界定个人破产行为,规范破产程序、保护债权债务人的合法权益,打击欺诈破产,建立个人信用。在个人破产法实施一段时间以后,应该再制定一部更加完善的包括个人破产法、公司破产法在内的破产法,我们现在在讨论民法时,就应当有所考虑。因为在我国,目前家庭、个人财产与公司资产和企业资产往往不能截然区分,个人破产机制建立之后,债权人对债务人的过度消费也会得到一定的抑制。现在总的问题是征信问题,如果我们建立起了征信制度,立法就破茧而出了。

总得看来,自然人破产包括合伙人和个人投资企业的投资人破产现在已经到了成熟的阶段了。



  附:最高人民法院

  关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告

  (2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上)

  来源:最高人民法院 发布时间:2018-10-24 18:04:45

  2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。两年多来,“基本解决执行难”工作有什么进展?如何克服重重困难?取得了哪些成效?未来又将怎么继续加强?

  2018年10月24日上午召开的十三届全国人大常委会第六次会议上,最高人民法院院长周强代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况,交出了答卷,发出了破解执行难题的“最强音”。

  全国人民代表大会常务委员会:

  根据本次会议安排,我代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况,请审议。

  一、“基本解决执行难”工作的由来和任务目标

  生效法律文书的执行,是整个司法程序中的关键一环,事关人民群众合法权益的及时实现,事关经济社会发展的诚信基础,事关司法权威和司法公信力的有效提升,事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争,而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益,最终化解矛盾,彻底解决纠纷。因此,执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。

  从上世纪80年代后期开始,随着我国改革开放不断深化,经济社会发展日趋活跃,诉讼案件数量大幅增长,一些生效法律文书得不到执行,被人民群众称为执行难,执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来,执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题,也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行,将严重损害胜诉当事人合法权益,损害法律权威和司法公信力,影响党和国家形象,影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。

  从人民法院执行工作来看,执行难主要表现在:一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法以转移隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行,甚至暴力抗拒执行,严重妨碍了执行工作开展。人民法院通过登门临柜的方式查找被执行人行踪和财产,不仅耗时费力、成本高昂,而且能够覆盖的地域范围和财产形式十分有限。二是财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等,需要评估拍卖。鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大,不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来,有的单位和个人基于部门利益、地方利益,干预、妨碍执行,有的甚至截扣执行标的物、围攻执行人员。在防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件“两个规定”颁布以后,这种现象有了很大改观,但干扰执行的情形仍时有发生。四是清理历史欠账难。执行难问题由来已久,特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制,陈案越积越多,有的案件长期得不到解决,存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大,需要投入大量人力物力予以解决。

  执行难成因复杂,是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看,一是执行规范化水平不高。一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象,违纪违法、徇私枉法现象时有发生。二是执行人员力量和能力不足。近年来执行案件每年都在600万件左右,执行干警年人均办案达150件左右,执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善。法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题,评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范。执行实施过程具有相对分散、节点多等特点,异地执行、现场执行等环节监督管理困难,存在较大管理风险。一些法院执行案件底数不清、情况不明,执行管理失序。从外部原因看,一是社会诚信体系不够健全。一些公民的法治观念和诚信意识不够强,覆盖全社会的征信系统尚未形成,社会成员信用记录相对缺失,对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握,守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人规则意识淡薄,拒不履行生效法律文书,有的甚至通过虚假诉讼等方式,达到拖延执行的目的。二是执行依据复杂多样。按照我国法律规定,人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书,还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。部分仲裁、公证行为引发当事人较大争议,被执行人不断提出不予执行申请或异议,影响执行工作质效。三是执行标的种类繁多。当前各类新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样,但监管、登记等制度尚不健全,尤其是隐名投资、股权代持等情况给财产查控带来障碍。被执行人履行义务的形式除金钱给付之外,还包括腾退房屋、赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女等行为给付,执行难度较大。四是法律和配套制度不够健全完善。我国尚未制定单独的强制执行法,执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文,很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面,我国尚未建立个人破产制度,与执行案件有关的救助制度也不完善。实践中对拒执罪适用较少,法院与有关方面配合形成合力不够。五是多种经济社会矛盾交织。执行工作与经济社会发展关系紧密,大量矛盾激化的群体性案件最终都汇集到执行领域,聚焦在款物分配清偿等攸关当事人切身利益的环节。一些涉及土地使用权、房产、股权等权属争议的案件,标的额巨大,往往关系到众多申请执行人和其他相关人员的权益,加大了矛盾化解和执行难度。

  需要说明的是,执行过程中,有相当一部分案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行,客观上不具备执行条件,即使法院穷尽一切措施,也无法实际执行到位。这类案件,一般称之为“执行不能”案件。近年来,我国生效裁判文书的自动履行率逐年提升,2016年、2017年分别为51%、57%,剩余40%多未自动履行的案件进入执行程序。在进入执行程序的案件中,约有5%属于申请人民法院强制执行仲裁裁决、公证债权文书,约有43%属于确无财产可供执行的“执行不能”案件。换算下来,民商事案件中,约18%的案件是“执行不能”案件。这类案件所涉债务大致分为两类:一类是法人债务。被执行企业债台高筑、濒临破产,甚至处于无人员、无财产、无办公场所的状态,这些“僵尸企业”在执行中形成大量“僵尸案件”。另一类是自然人债务。一些交通事故、人身损害赔偿、刑事附带民事诉讼等案件,被执行人自始就财力有限,甚至“家徒四壁”,确无清偿能力。实践中,许多当事人及社会公众认为生效法律文书是以国家信用作背书,只要有生效文书就一定要执行到位,要求法院兜底、承担化解一切风险的“无限责任”。从世界各国通例来看,“执行不能”案件都属于当事人应当承担的商业风险、法律风险、社会风险,并非法院执行不力所致,需要通过个人破产、社会救助等制度机制予以解决,不属于申请执行的范围,不能进入执行程序。但在我国,对于“执行不能”案件,人民法院并未置之不理,而是通过严格审查后终结本次执行程序,纳入“终本案件库”管理,公开接受社会监督,一旦发现有财产必须及时恢复执行,尽最大努力、穷尽一切措施兑现胜诉当事人合法权益。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度,将解决执行难作为全面依法治国的重要内容。党的十八届四中全会明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”的目标。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署,在深入调研的基础上认为,党中央推进全面依法治国、全面从严治党,为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境;党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化,推进社会诚信体系建设,为解决执行难提供了前所未有的历史机遇;以信息技术为代表的现代科技快速发展,为解决执行难提供了前所未有的科技支撑;人民群众法治意识不断增强,为解决执行难提供了坚实的群众基础。在这样的环境和条件下,在全国法院历年来执行工作基础上,在社会各界支持下,人民法院通过推动构建综合治理执行难工作格局、加大强制执行力度、规范执行行为、加快执行信息化建设、推动完善社会诚信体系、加强法治宣传教育等举措,是有条件基本解决执行难问题的。因此,2016年3月,最高人民法院在十二届全国人大四次会议上提出“用两到三年时间基本解决执行难问题”。

  2016年4月,最高人民法院出台《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,坚持一切从实际出发,确定“基本解决执行难”的总体目标是实现“四个基本”,即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除,无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决,有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。同时我们也清醒认识到,解决执行难面临的现实问题和困难较多,人民法院不可能轻轻松松、轻而易举、和和气气就能解决,必须坚持问题导向,以人民满意为标准,坚决破除藩篱、攻克关卡,才能如期实现“基本解决执行难”。围绕执行难问题的关键症结,最高人民法院充分考虑执行案件数量和执行队伍现状,本着自我加压、倒逼执行质效,同时坚持实事求是、防止定出不切实际目标的原则,将“四个基本”具体化为“四个90%,一个80%”的核心指标要求,作为阶段性目标,即 90%以上有财产可供执行案件在法定期限内执结,90%以上无财产可供执行案件终结本次执行程序符合规范要求,90%以上执行信访案件得到化解或办结,全国90%以上法院达标,近三年执行案件整体执结率超过80%。目前,各级法院都在按照既定方案,扎实推进各项工作,确保如期实现目标要求。

  为客观准确评价“基本解决执行难”情况,我们引入第三方评估机制,由中国社科院牵头的4个部门、13家媒体、15名专家学者组成评估团队,独立对“基本解决执行难”进行跟踪评估。第三方评估机构于2017年对外发布了评估指标体系,今年5月又对指标体系进行了修订完善,在执行实际效果、当事人满意度、社会认可度等方面增加了指标、加大了权重。目前,第三方评估工作正在陆续开展。

  二、“基本解决执行难”工作取得的进展及成效

  2016年3月以来,人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全面推进执行信息化、规范化建设,不断深化执行体制机制和管理模式改革,持续加强队伍建设,加大投入保障力度,坚持问题导向,坚持刀刃向内,全面打响“基本解决执行难”攻坚战。2016年至2018年9月,全国法院共受理执行案件1884万件,执结1693.8万件(含终本案件),执行到位金额4.07万亿元,同比分别增长105%、120%和76%。

  (一)紧紧依靠党的领导,推动构建综合治理执行难工作格局。党中央高度重视执行工作,2016年6月,中央深改组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,这是指导破解执行难题、推进诚信体系建设、维护法律权威的纲领性文件。中央政法委多次对人民法院执行工作提出明确要求,作出重要部署。在党中央坚强领导下,执行工作受到前所未有的重视。全国31个省(区、市)党委、政府、政法委全部出台支持人民法院解决执行难、加强失信被执行人信用惩戒的文件,12个省(区、市)人大常委会专门出台支持人民法院解决执行难的决定,各省(区、市)党委或党委政法委成立“基本解决执行难”领导小组、建立联席会议制度,将解决执行难纳入社会治安综合治理目标责任考核。辽宁省委书记、省人大常委会主任陈求发出席全省决胜“基本解决执行难”工作电视电话会议并作工作部署。有的省、市主要领导直接担任领导小组组长,省委、市委常委会听取“基本解决执行难”情况汇报,共同研究解决重大问题。目前,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局已初步形成并不断完善,为“基本解决执行难”奠定了坚实基础。

  (二)推进网络查控系统建设,基本实现对被执行人主要财产形式“一网打尽”。针对传统执行查控模式存在的执行效率低、覆盖财产范围窄、查控人力成本高等难题,最高人民法院建立“总对总”网络查控系统,与公安部、民政部、自然资源部、交通运输部、人民银行、中国银行保险监督管理委员会等16家单位和3900多家银行业金融机构联网,可以查询被执行人全国范围内的不动产、存款、金融理财产品、船舶、车辆、证券、网络资金等16类25项信息,基本实现对被执行人主要财产形式和相关信息的有效覆盖,极大提升了执行效率,实现了执行查控方式的根本变革。截至2018年9月,全国法院通过网络查控系统,为5746万案件提供查询冻结服务,共冻结资金2992亿元,查询房屋、土地等不动产信息546万条,车辆4931万辆,证券1085亿股,船舶119万艘,网络资金129亿元,有力维护了胜诉当事人合法权益。

  (三)推进联合惩戒体系建设,让失信被执行人“一处失信、处处受限”。2013年,最高人民法院建立失信被执行人名单制度,推动对失信被执行人进行联合惩戒,努力破解规避执行难题。2016年以来,最高人民法院与国家发改委等60家单位签署文件,推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设,采取11类37大项150项惩戒措施,对失信被执行人担任公职、党代表、人大代表、政协委员以及出行、购房、投资、招投标等进行限制。截至2018年9月,全国法院累计发布失信被执行人名单1211万例,共限制1463万人次购买机票,限制522万人次购买动车、高铁票, 322万名失信被执行人迫于信用惩戒压力自动履行了义务。

  (四)全面推行网络司法拍卖,有效破解财产变现难题。为克服传统拍卖方式存在的诸多弊端,从2012年开始,浙江、江苏等地法院率先推行网络司法拍卖。最高人民法院及时总结经验,确立以网络拍卖为原则、传统拍卖为例外的司法拍卖新模式,出台网络拍卖司法解释,从2017年1月1日开始,在全国法院全面推行网络司法拍卖,并完善相关配套制度。截至目前,全面实行网拍的法院达到3260个,法院覆盖率为92.5%,网络拍卖数量占整个司法拍卖的80%以上。实行网络司法拍卖以来,成交率、溢价率成倍增长,流拍率、降价率、拍卖成本明显下降,有效祛除权力寻租空间,斩断不法利益链条,实现了拍卖环节违纪违法“零投诉”。从2017年3月网拍系统上线至2018年9月,全国法院网络拍卖74.7万余次,成交22.1万余件,成交额5030亿元,标的物成交率73%,溢价率66%,为当事人节约佣金153亿元。针对司法拍卖评估环节效率低问题,创设当事人议价、定向询价、网络询价和委托评估等形式多样的评估方式,建立统一网络评估平台,提升评估规范化、信息化水平,提高财产处置效率,减轻当事人负担。

  (五)强化执行管理,确保执行权依法规范高效运行。党的十八大以来,最高人民法院狠抓执行规范体系建设,共出台55项重要司法解释和规范性文件,数量超过十八大前的总和,全面规范执行工作。特别是2016年以来,密集出台涉及财产保全、财产调查、执行和解、执行担保、先予仲裁等37个重要司法解释和规范性文件,加强制度建设,织密规则体系,有效约束和规范执行权。自2014年开始,全国法院对近20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录,把1600余万案件录入执行案件管理系统,为实现执行案件有序、精准、全面、智能管理打下基础,彻底解决执行案件底数不清、情况不明的问题。建立全国四级法院“统一管理、统一协调、统一指挥”的执行管理新模式,实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。建成四级法院统一的执行办案平台,全国执行干警在一个平台办案,规范了执行办案标准和流程,强化了关键节点管控。建立完善四级法院统一的执行指挥管理平台,具有执行协作、款物管理、申诉信访、流程监督等近20项功能,实现“一站式”执行公开、“一键式”案件督办,真正让执行管理 “一竿子插到底”。针对异地执行难题,研发事项委托系统,上线以来共进行区域执行协作52.8万余次,极大节约了执行成本。针对执行信访管理督办难题,将执行信访全部纳入执行管理平台,办理过程全程留痕、实时跟踪、精准管理。在中央政法委领导下,集中开展涉党政机关执行清积专项行动,建立定期通报等长效机制,将涉党政机关案件清理情况纳入社会治安综合治理考核范围,促进党政机关带头履行生效判决。目前已执行到位金额480亿元,今年将实现涉党政机关执行案件90%实际执结、案款90%执行到位的目标。在中央军委政法委领导下,涉军队执行案件全部执结,在全国做出表率。

  (六)规范适用终结本次执行程序,破解无财产可供执行案件管理难题。对于“执行不能”案件,人民法院通常以终结本次执行程序的方式结案。为防止终本程序被滥用、将原本有财产可供执行的案件纳入终本案件范围,最高人民法院紧紧抓住终本案件合格率这一关键指标,建立完善严把进口、规范管理、畅通出口、有序退出的终本案件管理机制,明确只有穷尽一切执行措施、达到规定标准,才能认定为无财产可供执行案件。在终结本次执行程序后,将该类案件纳入单独建立的终本案件库,每半年由网络查控系统自动查询一次,并对数据库内被执行人常态化限制高消费,一经发现可供执行财产立即恢复执行,数据库向全社会公开,接受全社会监督。同时,通过积极推进执行转破产工作,加大司法救助力度,探索社会救助、商业保险等途径,依法有序分流解决终本库中的“执行不能”案件。

  (七)深化执行体制机制改革,促进执行工作长远发展。积极稳妥推进审执分离改革试点,先后批复广东等地法院试点方案,扎实推进改革工作。出台立审执工作协调运行的意见,加强立案、审判、执行、保全程序中的机制衔接。深化以法官为主导的执行团队模式改革,明确要求执行部门员额法官比例不低于审判业务部门,建立以员额法官为主导,法官助理、书记员、司法警察等司法辅助人员组成的团队化执行工作模式,实现执行人力资源效用最大化。创新财产发现机制,全面推广审计调查、悬赏举报等调查措施,鼓励和支持律师代理执行案件,动员社会力量查人找物。全面推广由保险公司为申请人提供财产保全责任保险的做法,解决财产保全申请人难以提供保全担保的突出问题,提升财产保全适用率。为解决被执行人确无财产可执行、申请执行人因债权不能实现而陷入生活困境的两难问题,针对司法救助金额不足的情况,最高人民法院在批准宁波法院积极试点的基础上,探索在全国范围内引入保险机制,拓展资金来源,今年发放司法救助金6.5亿元,惠及更多生活困难的申请执行人,体现社会主义司法的温暖。

  (八)强化执行公开,形成理解支持执行的浓厚社会氛围。坚持在执行工作领域贯彻依法公开、主动公开、全面公开、实质公开原则,升级中国执行信息公开网,拓宽执行信息公开范围,确保执行权在阳光下运行。推广江西高院“法媒银”平台经验,加强与新闻媒体合作,加大曝光力度,让失信被执行人无处藏身。先后在山东、北京、江苏、安徽、湖南、福建、河南、吉林、四川等地法院举办22场“决胜执行难”全媒体直播活动,借助电视媒体和网络平台,向社会公众全景呈现人民法院决战决胜“基本解决执行难”工作进展,人民日报、新华社、中央广播电视总台等100余家媒体、网络平台参与直播,累计超过3.2亿人次在线收看,运用典型案例以案说法,生动展示了法院执行工作的声势,体现了法律的权威,营造了褒奖诚信打击失信的良好舆论氛围。2014年以来,每年元旦、春节前后集中开展涉民生案件专项执行行动,努力维护人民群众切身利益,共执行涉民生案款239亿元。各地法院纷纷开展“百日会战”“假日执行”“雷霆行动”等攻坚执行难专项活动,啃下一大批“骨头案”,对失信被执行人形成有力震慑。对恶意逃避执行、转移隐匿财产的失信被执行人,依法适用司法拘留、罚款、限制出境等强制措施,坚决打击抗拒执行行为。制定适用拒执罪司法解释,会同最高人民检察院、公安部出台文件,解决拒执罪自诉方面难题。2016年至2018年9月,全国法院以拒不执行判决裁定罪判处罪犯14647人,累计拘留失信被执行人38万人次,限制出境3.2万人次;特别是今年以来,共判处罪犯7281人,拘留13.4万人次,同比分别上升90.6%和11%,形成打击逃避、规避执行行为的强大声势。

  (九)切实加强执行队伍建设,建设一支现代化执行“铁军”。破解执行难,队伍是关键。坚持把政治建设放在首位,教育引导广大执行干警牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。广大执行干警坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,讲党性、讲纪律、讲奉献,三年来夜以继日战斗在执行一线,大江南北、千里奔袭,风餐露宿、蹲点守候,无私奉献、顽强拼搏,为解决执行难竭尽全力,涌现出许多可歌可泣的先进人物和事迹。黑龙江高院执行局局长侯铁男、广东信宜市法院执行局副局长伍彤等27名同志牺牲在工作岗位上。加强执行队伍正规化、专业化、职业化建设,设立中国法学会审判理论研究会执行专业委员会和国家法官学院执行学院,建立最高人民法院执行咨询专家库和全国执行人才库,加强执行理论研究,创新教育培训工作,提升干警执行能力。找准破解执行难的着力点,首先从解决执行工作中自身存在的问题入手,坚持从严管理,发布规范执行行为“十个严禁”,划定“高压线”,开展为期一年的规范执行行为专项整治活动,“刀刃向内”整治消极执行、选择性执行、乱执行等问题。加大考核问责力度,2016年以来全国法院共有54名院领导、执行局长因工作不力被免职或调离执行岗位;共查处利用执行权违纪违法干警884人,坚决清除执行队伍中的害群之马。坚持严管与厚爱相结合,强化职业保障,高度关注执行干警的身心健康,通过推广为执行干警购买人身保险等方式,减少干警后顾之忧,激发广大干警攻坚执行难的积极性和创造性。

  (十)自觉接受监督,确保公正高效执行。自觉接受人大监督。全国人大及其常委会高度重视人民法院执行工作,全国人大常委会副委员长曹建明赴上海、江苏、安徽等地法院视察调研执行工作,全国人大监察和司法委员会围绕“基本解决执行难”深入开展专题调研,对推进“基本解决执行难”进行有力监督支持。人民法院主动将人大代表联络工作精准聚焦执行,增进代表对“基本解决执行难”工作的了解。积极向人大报告工作,配合开展执法检查,邀请代表视察调研、见证执行等,有力推动了“基本解决执行难”工作。认真办理十三届全国人大一次会议“基本解决‘执行难’问题,维护当事人合法权益”重点督办建议,将代表建议办理与“基本解决执行难”工作一同部署、一起推进,切实将建议内容转化为工作实效,回应群众关切。自觉接受政协民主监督。全国政协专门就“基本解决执行难”安排双周协商座谈,与会政协委员围绕解决执行难问题积极建言献策,充分发挥社会主义协商民主的制度优势,凝聚攻坚执行难的广泛共识和强大合力。自觉接受检察机关法律监督。会同最高人民检察院发布《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,加强和规范民事执行法律监督活动,促进人民法院依法执行。联合最高人民检察院在全国法院开展集中清理执行案款活动,清理发放案款960亿元,在此基础上推行“一案一账号”案款管理模式,建立公开透明、全程留痕的案款管理长效机制。认真办理检察机关提出的民事执行监督检察建议。自觉接受社会监督。畅通民意沟通渠道,开展特约监督员、特邀咨询员视察法院执行指挥中心、调研座谈等活动,接受舆论监督,认真对待意见、批评和建议。开通全国法院决胜“基本解决执行难”信息网,及时向社会公开“基本解决执行难”重要举措及进展,满足人民群众知情权、参与权、表达权和监督权。

  总的看,“基本解决执行难”攻坚战非打不可。通过这场战役,打出了声威,打出了士气,基本形成了具有中国特色的执行制度、机制和模式。三年来,人民法院解决执行难工作力度前所未有,成效前所未有,实现了执行模式的重大变革,执行质效有了较大提升,执行外部环境有了明显改善。这些成绩的取得,关键在于党中央全面依法治国、全面从严治党的大环境,关键在于以习近平同志为核心的党中央坚强领导,关键在于中国特色社会主义的制度优势。这些成绩的取得,是全国人大及其常委会有力监督、国务院大力支持、全国政协民主监督的结果,是地方各级党委领导、人大监督以及政府、政协、社会各界大力支持的结果。特别是各级人大代表,一直十分关心执行工作,有的直接参与见证执行,为人民法院执行工作提供了有力支持和保障。在此,我代表最高人民法院,向全国人大和地方各级人大及其常委会,向各级人大代表表示衷心的感谢!

  三、当前推进“基本解决执行难”工作存在的问题和困难

  我们清醒地认识到,当前“基本解决执行难”工作仍然存在不少问题和困难,与人民群众期待还有不小的差距。

  一是各地工作开展不够平衡。由于经济社会发展水平不同,“基本解决执行难”工作的现实基础、投入保障等差异很大,导致出现工作开展不平衡问题,人民群众的获得感也不尽相同。有的法院已经较早达到了核心指标要求,执行联动机制等工作开展得有声有色,目前主要任务是查漏补缺、固强补弱;有的法院则起步较晚,争取地方党委、政府等支持的力度不够,执行理念、模式、投入、进度相对滞后,目前仍在艰苦奋战。整体来看,在最后收官阶段,全国同步实现“基本解决执行难”目标,仍有不小的压力,仍需付出艰巨的努力。

  二是执行信息化水平仍需提升。有的法院对执行信息化工作重视不够,统筹协调不到位,部门之间沟通不畅、协作不力。网络查控系统中冻结、扣划功能尚未实现全覆盖,仍需进一步扩大范围、拓展功能。有些信息化平台存在操作繁琐、运行不畅等问题,功能还有待进一步完善。执行指挥管理平台需要进一步优化升级,以提升实战效果。

  三是执行队伍仍然存在不适应问题。由于执行案件数量大、增长快,加上存在被执行人抗拒执行、逃避执行现象,广大执行干警攻坚执行难期间牺牲节假日、长期超负荷连续作战,任务重、压力大、风险高,因公殉职患病的人数增多,身心健康需要引起关注,工作生活条件需要改善。一些地方执行队伍老化,力量不足,知识储备滞后,能力素质跟不上形势任务需要。消极执行、选择性执行及乱执行等问题在一些地方仍然存在。少数执行人员吃拿卡要、作风不正、违法乱纪甚至贪腐渎职问题仍然时有发生。

  四是联合惩戒体系还未能实现全覆盖。一些地区未设立专门机构和人员负责统筹协调联合惩戒工作,未就落实联动机制情况建立管理考核、责任追究等制度。一些协助执行单位未能将失信被执行人名单嵌入本单位管理、审批工作系统中,影响了失信惩戒的实际效果。在限制失信被执行人出境、限制入住星级酒店、限制其子女就读私立高收费学校、限制获取政府补贴、限制海关认证、限制高消费旅游等方面,一些地方的工作举措没有落地,查控下落不明失信被执行人的机制尚未普遍建立。

  五是全社会对执行工作的理解认识不统一。虽然人民法院通过执行公开、以案释法等多种方式,积极向当事人和社会各界解释“执行不能”问题,引导社会公众形成对执行工作的正确认知,增强风险防范意识,但从全社会范围看,仍然有不少当事人对“执行不能”缺乏理解。为此,还需通过加强法治宣传、积极探索个人破产制度、加大执行救助力度等长效机制加以根本解决。

  四、下一步工作措施和建议

  目前,“基本解决执行难”正处于攻坚克难、决战决胜的最后关键时期,也到了推动长远解决执行难问题的窗口期。下一步,全国法院将深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,坚持以人民为中心的发展思想,在如期实现“基本解决执行难”这一阶段性目标之后,继续保持执行工作高水平运行,建立完善长效机制,努力在更高层次推动执行工作长远发展,实现党的十八届四中全会提出的“切实解决执行难”目标。总的思路是坚持“六个结合”:(一)把解决当前突出问题与建立长效机制结合起来,着力补齐短板、精准攻坚,持续推进信用中国、法治中国建设。(二)把强制执行与规范执行结合起来,既要对规避执行、干预执行、抗拒执行行为零容忍,又要坚持公正执行、善意执行、文明执行理念,依法保护产权,推动营造更加公平、透明、可预期的法治化营商环境。(三)把依法惩戒与司法关怀结合起来,对有能力履行而拒不履行的被执行人坚决予以惩戒,对因“执行不能”而陷入困境的申请执行人进行救济,充分彰显社会主义司法制度的优越性。(四)把健全制度与应用科技手段结合起来,坚持不懈走信息化之路,以信息化促进规范化。(五)把解决执行难与解决“执行不能”结合起来,尤其注意通过典型案例、法治宣传等方式,教育引导群众增强风险意识,自觉防范市场风险和法律风险,从源头上治理执行难。(六)把发挥法院职能作用与动员社会力量结合起来,推动综合治理执行难工作格局更加健全完善。结合工作实际,重点做好以下几方面工作:

  一是如期实现“基本解决执行难”目标,切实保障胜诉当事人合法权益。各级法院将严格落实工作责任制,坚持挂图作战,集中力量、握紧拳头,一鼓作气、乘势而上,确保如期打赢“基本解决执行难”这场硬仗。针对攻坚过程中的重大难点问题和“骨头案”,紧紧依靠各级党委领导、人大监督、政府和政协支持,充分发挥“基本解决执行难”领导小组及其办公室作用,把相关问题纳入到党委工作大盘子、政法委重点督办事项中加以解决。针对各地工作发展不平衡问题,坚持问题导向和底线思维,督促落后地区集中力量强弱项、补短板,全面提升各级法院执行工作整体水平。精准对标对表评估指标,本着对事业负责、对人民负责、对历史负责的态度,实事求是接受第三方评估,坚决防止弄虚作假,确保经得起历史和人民的检验。

  二是巩固工作成果,确保执行工作保持高水平运行。要坚持攻坚之后不放松、不懈怠,把“基本解决执行难”工作取得的成果常态化、制度化,将行之有效的经验及时固定下来,推动完善和发展中国特色社会主义执行制度,充分发挥其优越性。进一步提高新收执行案件办理质效,加强旧存案件清理工作,高度重视执行案件源头治理,加大诉讼保全适用力度,严格规范管理终本案件,强化立审执协调配合、案件繁简分流、执行与破产有序衔接等工作机制,促进执行工作健康发展。持续推进执行规范化建设,严格规范执行活动,用“制度铁笼”“数据铁笼”约束执行行为,有效避免各类消极执行、选择性执行、乱执行问题。

  三是坚持创新思维,加快推进执行信息化建设。完善网络查控系统,加强与有关部门的协调合作,不断扩大网络查控范围,强化冻结、扣划功能,推动实现网络查控系统对各类财产的全覆盖。健全完善全国四级法院“三统一”执行管理模式,运用信息化系统,消除传统执行管理盲区,将管理触角从结果延伸至全过程,实现管人、管案、管事相结合。加强大数据、云计算、人工智能、区块链等在执行工作中的运用,优化升级各类执行信息化系统平台,让现代信息技术更好服务保障执行工作。

  四是立足长远、统筹兼顾,建立完善执行工作长效机制。牢牢坚持党的领导,充分发挥中国特色社会主义的政治优势、制度优势,进一步健全完善综合治理执行难工作格局。深入推进联合惩戒工作,加强同协助单位的网络对接与信息共享,将失信名单、惩戒措施嵌入业务流程,更多实现自动识别、自动拦截、自动惩戒。深化执行公开,逐步实现执行流程节点信息全部公开,让当事人、律师等更多了解、理解、参与执行工作。加大执行宣传力度,坚持全媒体直播等有益经验,推动在全社会进一步形成守信光荣、失信可耻的良好氛围。自觉接受人大、政协、检察机关以及社会各界对执行工作的监督,畅通监督渠道,促进执行工作更加规范有序。

  五是坚持全面从严治党、从严治院,建设过硬执行队伍。统筹考虑执行工作实际需要,稳定执行人力配备与资源配套,充分保障正规化、专业化、职业化执行队伍长远发展需要。以深化司法体制综合配套改革和全面落实司法责任制为契机,进一步探索符合执行工作特点的职业保障机制和管理机制,增强执行干警的职业尊荣感。在全国范围开展执行人员全员培训、实操考核,对不达标的一律调离执行岗位。严格落实党风廉政建设责任制,加大正风肃纪力度,建立健全符合执行工作规律的违纪违法常态化防范处理机制,以零容忍态度坚决惩治执行领域司法腐败,确保干警清正、队伍清廉、司法清明。

  针对当前解决执行难面临的新情况和存在的问题,提出四点建议:一是加强对执行工作的监督和支持,促进全社会形成更加理解支持执行工作的良好氛围。二是完善执行立法,按照党的十八届四中全会部署,加快制定强制执行法,为解决执行难提供充分法治保障。推动建立个人破产制度,完善现行破产法,畅通“执行不能”案件依法退出路径。进一步完善相关诉讼法律制度,更好适应执行实际需求。三是加强社会诚信体系建设,进一步健全不敢逃债、不能逃债、不愿逃债的制度体系。四是推动健全执行救助制度、司法救助保险制度,使更多涉民生案件困难当事人得到救助,切实增强人民群众的获得感。

  委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大常委会专门听取和审议人民法院解决执行难工作情况的报告,充分体现了对人民法院工作的高度重视,全国法院和广大干警深受鼓舞。我们将在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,在全国人大及其常委会有力监督下,认真落实本次会议审议意见,求真务实,开拓进取,奋力拼搏,攻坚克难,坚定不移推进解决执行难工作,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,为决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利作出新的更大贡献!


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